en bref

Permis: L'article 22 de la Loi sur le recouvrement de certaines créances impose au titulaire de permis que l'essentiel des activités réglementées pour le recouvrement des créances s'effectue au Québec.

Résumé de l'affaire

Appels d'un jugement de la Cour supérieure ayant accueilli une requête en révision judiciaire d'une décision du Tribunal administratif du Québec (TAQ) siégeant en appel d'une décision du président de l'Office de la protection du consommateur (OPC). Appel principal accueilli et appel incident rejeté.

L'intimée exploite une agence de recouvrement de créances à travers le Canada. Elle est détentrice d'un permis d'agent de recouvrement pour le Québec délivré en vertu de l'article 22 de la Loi sur le recouvrement de certaines créances. En 1996, à la faveur d'une réorganisation, elle a décidé de déplacer son établissement de Montréal à Toronto. Toutefois, elle a installé un centre de services à Hull afin d'effectuer le suivi des dossiers des débiteurs qui sont centralisés à Toronto. Entre 1996 et 1998, l'OPC a mené différentes enquêtes qui lui ont fait conclure que les procédures de recouvrement visant les débiteurs québécois étaient effectuées de l'Ontario. Le 28 avril 1998, l'OPC mettait l'intimée en demeure de corriger la situation sous peine de se voir refuser le renouvellement de son permis. C'est ce qui s'est produit le 13 août suivant. Cependant, un prolongement temporaire lui a été accordé afin de lui permettre de se conformer aux exigences de l'OPC. L'appel auprès du TAQ a été rejeté. Siégeant en révision judiciaire, le juge de première instance a refusé l'ajout d'une conclusion déclaratoire voulant que l'article 22 de la Loi sur le recouvrement de certaines créances ne requière pas que les affaires réglementées par la loi se fassent dans l'établissement prévu ni que tout le personnel s'y trouve. Cependant, il a conclu que la décision était déraisonnable. Selon lui, l'article 22 n'exclut pas la possibilité pour un détenteur de permis d'avoir plusieurs établissements pourvu que l'un d'eux soit situé au Québec et dans un immeuble où le titulaire fait affaire. Le juge a estimé que l'interprétation du TAQ selon laquelle l'activité réglementée doit s'effectuer entièrement à l'intérieur des frontières du Québec était déraisonnable. Le premier juge a renvoyé le dossier au TAQ pour qu'il statue de nouveau. Le TAQ interjette appel de cette décision. Il fait valoir que les décisions de la Section des affaires économiques sont protégées par une clause privative étanche et que les organes du tribunal sont spécialisés. Il soutient qu'en l'espèce il agissait à l'intérieur de son champ de compétence et que la norme de contrôle est celle de la décision manifestement déraisonnable. L'intimée appelante incidente fait valoir que le premier juge aurait dû faire droit à l'amendement, car la conclusion déclaratoire ne constituait pas un recours incompatible avec la révision judiciaire. De plus, elle allègue que l'interprétation du TAQ irait à l'encontre de la Charte canadienne des droits et libertés ainsi que de l'Accord sur le commerce intérieur.

Résumé de la décision

Mme la juge Mailhot: Procédant à l'analyse des facteurs pragmatiques et fonctionnels, il convient de souligner que l'article 36 de la Loi sur le recouvrement de certaines créances prévoit un appel au TAQ, qui statue de novo. Le premier juge a eu raison de considérer que le législateur avait conféré aux décisions du TAQ un caractère quasi définitif compte tenu de la clause privative prévue à l'article 158 de la Loi sur la justice administrative. Cela milite en faveur d'une grande retenue. En ce qui concerne l'expertise, la jurisprudence a conclu que le TAQ est un tribunal spécialisé et que la norme de contrôle applicable à la Section des affaires économiques est celle de la décision raisonnable simpliciter. En général, le TAQ a une plus grande expertise que le tribunal de contrôle pour ce qui est de l'application de la Loi sur le recouvrement de certaines créances. Il avait donc à interpréter et appliquer l'article 22 de cette loi à une situation factuelle, ce qui ne peut être fait sans un examen de l'objet de la loi. Cette dernière vise la prévention et l'interdiction de pratiques abusives ou déloyales afin d'assurer le respect des droits des débiteurs et l'établissement de mécanismes propres à réglementer les activités des agents de recouvrement. Le président de l'OPC possède un pouvoir de surveillance et la loi contient des dispositions d'ordre pénal. Il s'agit d'une loi d'intérêt public à laquelle on ne peut déroger. Même si l'interprétation à donner à l'article 22 de la loi relève du droit, elle doit tenir compte des activités exercées par un agent de recouvrement. Il ne s'agit pas d'une question stricte de droit mais d'une question mixte de fait et de droit. L'interprétation qui sera retenue aura des conséquences importantes puisqu'elle s'appliquera à tous les établissements des agents de recouvrement faisant affaire au Québec, ce qui commande une norme de contrôle plus sévère. Par conséquent, même si l'on ne peut accepter tous les motifs du premier juge quant à l'expertise du TAQ, celui-ci a eu raison de retenir la norme de la décision raisonnable simpliciter.

Ni l'OPC ni le TAQ n'ont décrété que toutes les activités de l'intimée devaient s'exercer au Québec. Selon le TAQ, l'article 22 exige que l'essentiel des activités réglementées pour le recouvrement des créances s'effectue au Québec. Cette interprétation est raisonnable puisqu'elle permet à la loi d'atteindre son but, soit d'assurer une surveillance efficace et, lorsque cela est requis, de prendre des mesures coercitives contre les entreprises assujetties qui enfreindraient la loi. En ce qui a trait à l'article 6 de la Charte canadienne des droits et libertés, la prétention de l'intimée voulant que l'interprétation proposée par le TAQ contrevienne à l'article 6 paragraphe 2 b) de la charte,,,  qui garantit le droit de tout citoyen de gagner sa vie dans toute province,,,  ne peut être retenue. L'article 6 ne s'applique pas aux personnes morales et l'intimée n'a pas le statut requis pour soulever cette question. Par ailleurs, l'article 6 paragraphe 3 subordonne les droits mentionnés aux lois et usages d'application générale à moins que l'on impose une distinction fondée sur la province de résidence, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Enfin, l'intimée ne peut prendre appui sur l'Accord sur le commerce intérieur. Même si le but de celui-ci est d'éliminer les contraintes commerciales, il prévoit que les parties peuvent, lorsque cela est nécessaire pour atteindre un objectif légitime, imposer à un fournisseur des exigences comme condition d'obtention d'un permis. Cet objectif légitime est défini comme la protection personnelle des consommateurs. Or, l'objectif de la Loi sur le recouvrement de certaines créances est la prévention des pratiques commerciales déloyales, et l'interprétation proposée permet d'atteindre cet objectif. Le jugement de première instance est donc infirmé et la requête en révision judiciaire, rejetée. Vu cette conclusion, il n'y a pas lieu de statuer sur les aspects du litige faisant l'objet de l'appel incident, qui sont devenus théoriques.